Kaasamine

From Emsl

Kodanikualgatuse toetamise arengukava (KATA) eesmärk 4: Avaliku sektori otsuste kujundamine ja rakendamine on tänu kaasamisele tõhusam ning osapooled on rahul kaasamise protsessi ja tulemustega

Tehtud, teoksil, kavas

Teadmised-oskused kaasamiseks ja osalemiseks • 2008-09 on toimunud kaasamiskoolitused kokku ca 320 riigi- ja kohaliku omavalitsuse ametnikule (korraldajateks Riigikantselei, EMSL, PRAXIS), koolitused jätkuvad 2010-2011 veel 300 ametnikule • 2009 on toimunud õigusloomega tegelevatele ametnikele õigusaktide mõjude hindamise baas- ja metoodikakoolitused, sh mõjude hindamise, kaasamise ja kommunikatsiooni planeerimine kaasamise hea tava raames (korraldajaks Riigikantselei, Tartu Ülikooli sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskus - RAKE), koolitused jätkuvad 2010-11 Rahandusministeeriumi koordineerimisel. • 2009 ilmus Kaasamise käsiraamat (autorid Hille Hinsberg ja Urmo Kübar), levitatud ministeerumides, KOVides, ühendustes. Samuti on Eesti Noorteühenduste Liidu eestvedamisel valminud Noorte kaasamise ja osaluse käsiraamat, mis keskendub noorte kaasamise eripäradele ning noorte osalusele otsustusprotsessides. Eesti Roheline Liikumine andis välja kaasamisjuhendi. • Käib Tarkade Otsuste Fondi toetatav projekt, kus EMSL ja PRAXIS nõustavad kolme kaasamisjuhtumit, proovitakse uusi kaasamismeetodeid (kodanike foorum), korraldatakse koolitusi erakondadele ja kodanikuühendustele; • 2010 - 2011 Ernst & Young nõustab kaheksa kaasamisprotsessi läbiviimist ministeeriumites ning PRAXIS analüüsib ministeeriumide kaasamispraktikaid ja toimunud protsesse. Tulemusena soovitused kaasamise praktiliseks korralduseks ning kvaliteedi hindamiseks • Käivad Tarkade Otsuste Fondi toetatud projektid sotsiaalpartnerite (tööandjad ja ametiühingud) eestkoste- suutlikkuse arendamiseks. Kodanikuühiskonna Sihtkapital ning Norra ja EMP Finantsmehhanismidest rahastatud Vabaühenduste Fond on toetanud projekte, mille sihiks ühenduste eestkostevõime parandamine. • E-riigi Akadeemia eestvedamisel valmis e-demokraatia analüüs kohalikes omavalitsustes, koostatud e-kaasamise juhis; tulemas Riigikontrolli audit e-kodaniku harta põhimõtete täitmisest • Toimus rahvusvaheline kodanike kaasamise paremate praktikate konverents Tallinnas detsembris 2009, käivitunud rahvusvaheline koostöö Soome, Rootsi ning USA ametnikega, kes koordineerivad demokraatia edendamise tegevusi

Kaasamise mehhanismid ja reguleerimine • Seaduseelnõude seletuskirjade mõjude hindamise ning kaasamise alase teabe sisuanalüüsis selgus, et majanduslanguse perioodil 2008-2009 on otsustusprotsessi läbipaistvus ning huvirühmade kaasamise dokumenteerimine oluliselt halvenenud (-14%) (A.Kasemets, Riigikogu Toimetised nr 19) • Justiitsministeeriumi algatusel on välja töötatud õigusaktide mõjude analüüsi juhend (vt http://www.just.ee/41314) Selles kirjeldatakse kaasamise tegevusi õigusakti väljatöötamise jooksul. Ministeeriumid ja valitsus on juhendi heaks kiitnud, kuid seda pole kehtestatud. • Toimiv infovahetuse ja tegevuste koordineerimise võrgustik ministeeriumides (nn kaasamise koordinaatorid), mille abil kaasamise hea tava põhimõtteid ministeeriumites rakendatakse • Toimib osalusveeb www.osale.ee kui keskvalitsuse otsuste ettevalmistuse avalikult jälgitav kanal. Täidab eelkõige informeerimise, mitte osalemise eesmärki. Avalikus konsultatsioonis käis ca 8% valitsuses 2009. aasta jooksul arutatud eelnõudest. Jätkuv võimalus kodanike ideede ja ettepanekute esitamiseks valitsusele. Kodanikalgatuste ja kampaaniate läbiviimiseks käivitus portaal www.petitsioon.ee, kus saab koguda toetust digiallkirjade kaudu. • PRAXISe ning Eesti Noorteühenduste Liidu (VÜF toetus) tulemusel valmib 2010. aastal veebileht, mille eesmärgiks on pakkuda noortele võimalusi asuda dialoogi poliitikutega ning saada taustainfot erinevate poliitikute poliitilise tegevuse kohta.

Osalusdemokraatia edusammud • Tallinna linnavolikogu komisjonides on kaasatud kodanikuühenduste esindajad • Minu Eesti mõttetalgutel 1. mail 2009 kogunes umbes 12 000 inimest üle Eesti arutamas ja pakkumas lahendusi Eesti ja oma kodukoha arenguprobleemidele, mis on märk kodanike aktiivsest osalemisest ühiskonna-asjades • Riigikogus on menetlusel noorsootöö seaduse eelnõu, millega soovitakse seadustada noorte osaluskogude tegevus ning kohalike omavalitsuste poolne noortega kui huvirühmaga konsulteerimise kohustus. • Mitmed kodanikuühendused levitavad infot ka vene keeles ning laiendavad võrgustikke • Oodata on Euroopa Komisjoni määrust Euroopa kodanikualgatuse kohta, mis sätestab tingimused õigusloome algatuste läbiviimiseks kodanike poolt ja allkirjade kogumiseks

Olulisemad vajadused

Kaasamise valdkonnad ja erijuhud • EL-i poliitikate osas on Eestis avalik ja kodanikeühenduste sisendiga diskusioon võrdlemisi tagasihoidlik. Kaasamisele seab olulised piirangud osade EL küsimuste äärmiselt kiire otsustamine. Vajalik muuta EL-i poliitikaid puudutav riigisisene otsustusprotsess kodanikele ja ühendustele läbipaistvamaks ja ligipääsetavamaks. • Kuidas viia kaasamise hea tava kohalike omavalitsusteni ning kes ja kuidas peaks otsuste kvaliteeti ja kaasamise toimivust jälgima KOVide puhul? • Eraldi kaasamise juhiseid vajavad avaliku ruumi planeeringud ning avalike teenuste kujundamine. (Kaasamist keskkonnamõjude hindamisel reguleerib Aarhusi konventsioon ja juhismaterjalid.)

Kaasamise kvaliteet' • Kaasamiseks kasutatakse peamiselt konsulteerimist ehk tagasiside küsimist lõppjärgus eelnõule. Lahendus oleks esiteks tuua kaasamine õigusloome protessis ajaliselt ettepoole - rakendada ühenduste panust rohkem eelnõu väljatöötamise eel, küsides nende arvamusi mõjude analüüsiks ja lahenduste valikul. Teiseks kasutada lisaks kirjalikele konsultatsioonidele teisi kaasamismeetodeid, milles juriidiliste tekstidega töötamise kogemuseta praktikud suudaksid paremini panustada (küsitlused, kohtumised, avatud ruumi või kodanike foorumi meetodil toimuvad arutelud jms) • Pöörata tähelepanu nn rohujuure - ühendustesse organiseerumata inimeste ning venekeelsete kodanike kaasamisele, mitte piirduda vaid ekspertide, huvigruppide ja katusorganisatsioonide panusega.

Kaasamine kui riigi läbipaistvuse osa

• Vajalik kodanikuühenduste registri korrastamine, loomaks ametnikele kasutatavat andmebaasi mingis valdkonnas tegutsevatest ühendustest, kellelt ettepanekuid küsida. Samuti vajalik huvi-ja lobigruppide nimekirja ja seisukohtade avalikustamine • Vajalik tagada otsustamise ning sealhulgas kaasamise kui tööprotsessi jälgitavus. Näiteks pole praegu ministeeriumidel kohustust avaldada eelinfot oma tööplaanide kohta (kuigi mitmed seda teevad). Riigikogu ja kodanikud peaksid aga saama ülevaate, milliseid otsuseid ette valmistatakse, kes ja kuidas koostamisel osalevad. • Tuleb tagada seadusloome ja otsuste arusaadavus, mis loob eelduse kodanike õigusteadlikkuseks • Kes ja kuidas peab lahendama kaebusi ebaõnnestunud kaasamise või selle puudumise puhul? Kas Riigikogu pöörab tähelepanu kaasamise rollile valitsuse otsuste kvaliteedi ja läbipaistvuse tagamisel?

Kaasamise õiguslikkus

• Kaasamise hea tava pole õiguslikult tagatud. Hea tava rakendamiseks on vajalik nii reeglistike ja kordade kehtestamine keskvalitsuse kui KOV tasandil , sh nii õigusloome kui muude otsuste (sh valdkondlikud arengukavad, rahastamise meetmed, seisukohad jms) kujundamise puhul.

• Kaasamine ja kodanike osalemine on seotud hea haldusega (mõistlik reguleerimine, väiksem koormus nii kodanikule kui ettevõtjale); avatud valitsemiskultuuriga (kelle jaoks ja huvides riik ikkagi töötab?) - siit küsimus: milline on Riigikogu programm nende eesmärkide suunas liikumiseks?

Seonduvad kommentaarid

- Seda osa pole vaja paljundada - eelnevas kokkuvõttes on kommentaaride ja arvamustega püütud arvestada.

1. Avalikkuses valitseb arvamus, et tugevad huvigrupid mõjutavad ülemäärasel poliitilisi otsustusprotsesse. EL tasndil on proovitud lobby läbipaistvamaks muuta, seda tuleks püüda teha ka Eestis. Uues kavandatavas õigiusaktide menetlemise süsteemis tuleks lisaks riigiasutustele ka kõigile teistele (kodanikud,ühendused, ettevõtted, ...) ette näha vajadus/võimalus esitada oma ettepanekud avalikkusele ligipääsetavas veebikeskkonnas. Selles keskkonnas tuleks kättesaadavaks teha ka kõik kirjalikult saabunud ettepanekud ja esitada eelnõu algataja vastus saabunud ettepanekutele. Väljatöötatava menetlussüsteemi kohta tuleks küsida ka valitsusväliste ühenduste seisukohta. (Ehk on seda tehtud?)

2. Eelmisel aastal ühines Eesti Euroopa Nõukogu e-demokraatia soovitustega, mille elluviimine eeldab avaliku võimu poolt senisest suuremat tähelepanu ja kindlapiirilist tegevuskava. Kuigi tööle on rakendunud osalusveeb, on e-osalusvõimaluste teadvustamine ühiskonnas alles lapsekingades. Sellele peals kaasa aitama ka SF vahendite kaasabil rahastatav infoühiskonna teadlikkuse programm,mida juhib Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium. Kahjuks ei ole siiani suudetud ületada bürokraatlikke tõkkeid, et vajalikud tegevused käivitada. On oht, et rahvusvahelises võrdluses kaotab Eesti e-riigina oma esialgse edumaa.

Liia Hänni

Kommentaarid

• EL-i poliitikate osas on Eestis avalik ja kodanikeühenduste sisendiga diskusioon võrdlemisi tagasihoidlik. Euroopa liidu liikmelisus lisab poliitika kujundamise protsessi mitmed uued otsustustasandid ning vajadus läbi rääkida teiste EL liikmesriikidega eeldab oluliselt paindlikumalt ja kiiremat siseriiklikku otsuste tegemist. Kokkuvõtlikult saab öelda, et EL otsustega käib kaasas: potentsiaalselt suurem mõju, rohkem osaleijaid ja erinevaid huvisid, vähem aega ja väiksem etteennustatavus. Euroopa Liidu poliitikate kujundamist koordineerib keskselt Riigikantselei, kuid üksikküsimused jagunevad vastavalt teemadele erinevate avaliku sektori organisatsioonide vahel. Teisalt kodanikuühiskonna arendamise korraldamine on Siseministeeriumi ülesanne. Kaasamispraktikate ühtlustamiseks on koostatud nö horisontaalne hea tava, mis seab universaalsed soovitused kõigi otsustusprotsesside jaoks. Kaasamise heas tavas on kahel korral mainitud, et Euroopa asjad eeldavad erandlikku käsitlust, kuid otseselt EL poliitikakujunduse tarbeks ei anna dokument ühtegi soovitust. Seega on EL poliitikate kujundamise protsessis avalikust sektorist palju osalejaid, kuid puudub ühtne EL otsuste erisusi arvestav kodanikuühiskonna kaasamise praktika. Kaasamisele seab olulised piirangud osade EL küsimuste äärmiselt kiire otsustamine. Selleks, et muuta EL-i poliitikaid puudutavat riigisisest otsustusprotsessi kodanikele ja ühendusetele läbipaistvamaks ja ligipääsetavamaks, on vaja propageerida dialoogilisemat lähenemist nii ministeeriumitele kui ka ühendustele endile. Selleks on aga esmalt vajalik kaardistada olemasolev olukord ja võimalused kaasamiseks EL-i asjades.

• Kaasamine on jätkuvalt väga konsulteerimis-keskne, millest tulenevad mitmed probleemid. Ühendused ei ole väga head eelnõude kommenteerimises, sest tihti nad ei oska selliste tekstidega töötada (pikad, keeruliselt sõnastatud, raske aru saada, mida mingi punkt eelnõus päris elus tähendab ja kaasa toob). Ametnikud omakorda pettuvad, kuid ei saa ühendustelt soovitud professionaalset tagasisidet oma eelnõudele. Lahendus oleks esiteks tuua kaasamine õigusloome protessis ajaliselt ettepoole - rakendada ühenduste panust rohkem eelnõu väljatöötamise eel, küsides nende arvamusi olukorra ja soovitud lahenduste osas. Teiseks - rakendada lisaks kirjalikele konsultatsioonidele teisi kaasamismeetodeid, milles juriidiliste tekstidega töötamise kogemuseta praktikud suudaksid paremini panustada (küsitlused, kohtumised, avatud ruumi või kodanike foorumi meetodil toimuvad arutelud jms)

• Kodanikuühenduste registri korrastamine, loomaks ametnikele kasutatavat andmebaasi mingis valdkonnas tegutsevatest ühendustest, kellelt ettepanekuid küsida.

• Kaasamise hea tava ei pea muutma seaduseks, kuid selle rakendamiseks on vaja selgeid kohustusi ametnike tööprotsessides ning nende täitmist jälgida. Seni on valitsus soodustanud vaid "pehmeid" meetodeid - koolitusi, käsiraamatuid, nõustamist, informeerimist.

Justiitsministeeriumi algatusel on välja töötatud õigusaktide mõjude analüüsi juhend (vt http://www.just.ee/41314) Selles kirjeldatakse kaasamise tegevusi õigusakti väljatöötamise jooksul. Ministeeriumid ja valitsus on juhendi heaks kiitnud, kuid seda pole kehtestatud. Riigikogu saaks toetada nii selle juhendi kehtestamist kui ka sarnaste nõuete seadmist valdkondlike arengukavade väljatöötamisele ja teistele olulise mõjuga riigi otsustele. Pahatihti nähakse mõjude analüüsi ning kaasamist liialt eraldiseisvate protsessidena, mis ei luba tekitada kvaliteetsete/heade otsuste jaoks olulist sünergiatEraldi kaasamise juhiseid vajavad planeeringud ning avalike teenuste kujundamine. Näiteks töötutele mõeldud toetusmeetmed sotsiaalministeeriumi, töötukassa või EASi poolt - kas nende väljatöötamisel osalesid kasusaajad - nii töötud kui tööandjad?

• Kuidas hinnata kaasamise kvaliteeti? Vaja välja töötada selged ja lihtsad kriteeriumid, mille alusel saab öelda, kas kaasamine õnnestus või mitte. Kes ja kuidas peab lahendama kaebusi ebaõnnestunud kaasamise või selle puudumise puhul? Kas Riigikogu peaks pöörama tähelepanu valitsuse otsuste kvaliteedile ja läbipaistvusele? Kuidas seda tehakse ja kust saab tulemustest teada? Näiteks pole praegu ministeeriumidel kohustust avaldada oma tööplaane. Riigikogu ja kodanikud peaksid aga saama ülevaate, milliseid otsuseid ette valmistatakse, kes ja kuidas koostamisel osalevad. Tagantjärele annaks iga ministeerium aru, kuidas kaasamine tegelikult toimus ning milline oli selle mõju otsusele.

• Kuidas viia kaasamise hea tava kohalike omavalitsusteni ning kes ja kuidas peaks otsuste kvaliteeti ja kaasamise toimivust jälgima KOVide puhul?

• Rohkem tähelepanu nn rohujuure - venekeelsete kodanike ning ühendustesse organiseerumata inimeste kaasamisele, et nad ühiskonna vastu üldse huvi tunneks.

• Kaasamise vajadust ja eesmärki nähakse eelkõige erinevate osapoolte ettepanekute ja arvamuse küsimises (haakub eelpool väljatooduga, et kaasamine konsulteerimiskeskne), kuid samavõrra oluline on arutelufoorumi võimaldamine, osapoolte kokkutoomine ja konsensuse otsimine, jms. Loomulikult ka põhjalikum ja üksikasjalikum teavitamine planeeritava otsuse vajadusest, tagamaadest. Kaasamine vajab loovamat lähenemist, mis aga omakorda eeldab, et ametnikkonna ning huvirühmade ja sihtrühmade vaheline suhtlemine muutub avatumaks ning kaasamine loomulikuks mitte kohustuslikuks etapiks otsuste tegemisel.

• Aeg ja eelarve - kuigi palju on sellest juttu tehtud, jäävad kaasamiseks kavandatavad ajaraamid ikka lühikeseks ning piiratud rahalised võimalused ei luba läbimõeldumate kaasamiskavade rakendamist.